「運営重視型PPP」のススメでは、第7回から第11回までの計4回、施設タイプ別に「運営重視型PPP」の導入に向けた考え方を解説していきます。前回は観光施設について解説しました。2回目となる今回は、近年、急速に民間資金の活用による整備や再整備が進んできている都市公園について解説します。

1.都市公園におけるPPP事業の現状

 これまでの日本におけるPFI事業のうち、都市公園の実施件数は少なくありません。「公の施設の指定管理者制度の導入状況等に関する調査結果」(総務省、2019年)からも見て取れる通り、大規模公園については、指定管理者制度においても比較的高い導入率となっています。同調査によると、大規模公園における指定管理者制度の導入率は都道府県88.7%、指定都市51.9%、市区町村42.6%となっています。

PFIの実施分野。公園などまちづくり分野は比較的多い(出典:内閣府「PFI事業の実施状況」)
PFIの実施分野。公園などまちづくり分野は比較的多い(出典:内閣府「PFI事業の実施状況」)

 また、2017年の都市公園法の改正により創設された公募設置管理制度(Park-PFI)については、現在までに40件以上の事業が公募されています(Park-PFI推進支援ネットワークのウェブサイト「公募情報(整備・管理運営)」に掲載された件数:日本総合研究所調べ)。

 都市公園のPPP事業*において、指定管理者制度の創設当初は造園企業を中心とした企業グループによる管理運営が中心でしたが、近年では様々な事業者が参画し、地方部の都市公園においても、おしゃれなカフェが設置される事例も増えつつあります。特にPark-PFIの創設以降は大手デベロッパーや商業施設事業者などの参画により、大規模商業施設や宿泊施設が設置される事例も出てきました。

■Park-PFIによる宿泊施設整備例
■Park-PFIによる宿泊施設整備例
国営海の中道海浜公園(福岡県東区)では、代表法人を三菱地所とする 海の中道パーク・ツーリズム共同事業体が企画・運営する滞在型レクリエーション拠点が2022年3月ごろオープン予定だ。画像は宿泊棟のイメージ(出典:国土交通省九州地方整備局記者発表資料)
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* 既に多くの都市公園関係者にとっては既知のことだが、都市公園におけるPPP事業は、他の公共施設と比べると長い期間にわたってPPPの枠組みや土壌がつくり上げられてきている。近代都市公園制度は、 明治6年 (1873年)の太政官布達に端を発している。この当時は、公園内に積極的に民間施設を導入し、当該施設の借地料などから公園の管理運営費を賄っていた。その後、1956年に都市公園法が制定され、「公園管理者以外の者が設け、又は管理することが不適当又は困難であると認められる」場合に限り、公園管理者以外の者が公園施設を設置する設置管理許可が設けられた。2004年の法改正より、「公園管理者以外の者が設け、又は管理することが当該都市公園の機能の増進に資すると認められる」場合にも公園施設の設置が認められるようになり、さらに2017年の法改正でPark-PFIが創設された。また、1999年のPFI法の施行や2003年の地方自治法改正により創設された指定管理者制度により、都市公園の整備や管理運営を民間事業者が担えるようになっている。

2.都市公園における「運営重視型PPP」とは?

 こうした近年の都市公園の再整備事例を俯瞰すると、第7回で解説した観光施設と同様に集客施設としての様相を色濃くした印象すら受けます。

 しかし、都市公園が観光施設と決定的に異なる点があります。それは、都市公園は都市基盤施設であり、公共性の強い役割を担っているという点です。都市公園は、地域の防災拠点としての機能、都市部における緑化率やオープンスペースの確保、住民の健康増進やレクリエーション、憩いの場などの役割を担っています。そこをないがしろにして賑わい創出や経済活性化を目指すわけにはいきません。観光施設との根本的な違いです。

 都市公園に商業施設などの賑わい施設が設置されること自体は、多くの場合、地域の住民にとっても喜ばしいことだと言えるでしょう。また、設置した商業施設の収益により当該都市公園の管理運営費用を賄えるようになったり、イメージアップなどにより周辺地域の不動産価値が向上したりすることは、行政のみならず住民にとっても大きなメリットであることは間違いありません。一方で、都市公園内に商業施設などを誘致すること自体が目的化してしまい、結果として公園内の緑地が商業施設の前庭のようになってしまったり、地域にとって大切な緑地や植物が大きく棄損されたりしては本末転倒と言えるでしょう。

 また、都市公園は地域の住民団体などの活動・表現の場としても活用されているケースが多く、特に自然豊かな公園である場合、再整備による商業施設などの誘致に対して、住民の反対運動が起こることも珍しくありません。

 こうした現状に鑑みると、都市公園のPPP事業においては、都市基盤施設としての役割×地域の賑わい×事業性のバランスを十分に考慮した事業デザインと、それを実現できる運営事業者を選定することが「運営重視型PPP」であると言えます。都市公園についても、「運営重視型PPP」の実現に向けた3つのポイントが考えられます。

ポイント1:都市公園こそ地域との対話を重視した事業デザインを

 都市公園は24時間、不特定多数の来園者が自由に出入りできる施設が大半であり、運動施設や文化教育施設など他の公共施設が立地しているケースも少なくありません。そのため、利害関係者が極めて多いのが他の公共施設にはない大きな特徴です。こうした多くの利害関係者の意向を無視した安易な商業施設などの誘致については、事業が決して円滑に進まないことが懸念されます。

 そのために、施設の基本計画や官民連携手法の導入可能性調査の段階において、民間事業者へのサウンディングと同等、あるいはそれ以上に、地域の住民や当該都市公園の利用団体などとの対話や意見交換、ワークショップなどを重ねた上での事業デザインが必要となります。

 こうした利害関係者の意向を踏まえた当該公園のあり方・方向性や事業条件を設定し、それに対応でき得る企画・運営能力を有する事業者を選定できるような、事業スキームや運営事業者の選定方法を採用することが重要です。

ポイント2:地域に根付くためには、事業期間の長期化が必要

 都市公園におけるPPP事業は、既存施設に指定管理者制度を導入したケースが多いと言えます。ところが、指定管理者制度については、根拠法である地方自治法では事業期間についての定めがありません。一般的には、各公園管理者である地方自治体が独自に定めるガイドラインや手引きによって、原則3~5年程度と定められているのが現状です。

 同ガイドラインや手引きにおいては、事業期間に例外を設けることを規定しているケースも多いのですが、実際にはPFI手法やPark-PFIを導入しない限りは、事業期間を5年以上の長期に設定することは難しいと言えます。そのためか、指定管理者の事業期間を長期化しようとする際の庁内や議会への説明として、(PFIやPark-PFIと同様に)「民間事業者からの投資を促すために、投資回収が可能な長期の事業期間が必要」という理由が語られることがしばしばです。その結果、事業期間を長期化する目的について、「民間の投資回収のしやすさに配慮したためである」と単純に理解されてしまうことも少なくありません。

 上記の理解については、決して誤っているわけではありません。当該都市公園の整備や再整備などに際して、民間事業者からの投資を促すことは重要な要素の一つでもあります。しかしながら、この理解が先行してしまうと、「民間事業者が投資対象としない都市公園については、長期の事業期間を設定するは必要ない」という誤解を生みかねません。

 長期にわたる管理運営が必要な理由は、事業の収益性改善だけではありません。「地域に根付いた管理運営」という観点からも、事業期間の長期化は検討されるべきだと言えます。都市公園は利害関係者が非常に多く存在する特殊な公共施設であるため、都市公園の管理運営を担うということは、こうした利害関係者との良好な関係を構築し、地域に根付いた管理運営をすることが求められます。これを実現しようとするには、3~5年程度という事業期間は決して十分ではありません。

 都市公園におけるPPP事業の事業期間の長期化を検討することは、「運営重視型PPP」の実現に向けた重要な方策であると言えるのです。

ポイント3:「アウトドアテーマパーク」としての活用

 昨今では、都市公園への新たな賑わい・魅力化と言えば商業施設を誘致すること、という発想が半ば定着しつつあると感じるところです。しかしながら、多くの都市公園が本来有する特性(自然・緑豊か)や空間構成(広いオープンスペース)などを大きく損なうことなくそのまま活用するという観点では、アウトドア系事業を導入することで当該公園の賑わい・魅力化を図るという方策も考えられます。

 昨今のコロナ禍にあって、三密を避け感染症拡大リスクの回避対策が採りやすいことから、各地のキャンプ場などが大いに賑わっています。こうした動向などを受け、アウトドア系事業の導入をキー・コンテンツにして、都市公園のリニューアルを図ろうとする事例も出てきています。

 京都府宇治市にある京都府立山城総合運動公園は、1988年の第43回国民体育大会が京都府で開催されることに合わせて1982年に開園した約100haの総合運動公園です。開園以来、府民にとっての運動公園であり自然豊かな憩いの公園でしたが、施設の老朽化と府民ニーズの多様化等を踏まえて、2021年4月からアウトドアテーマパークとして新たに生まれ変わりつつあります。このリニューアル事業を主導するのが、同公園の指定管理者である(公財)京都府公園公社で、同社の自主事業として様々なアウトドア系事業者とパートナーシップを組み、リニューアルを進めています。

■府立山城総合運動公園のリニューアルの一例
(出典:太陽が丘アウトドアパーク〔左と中央〕、出典:Yamashiro Outdoor Living〔右〕)

 都市公園をアウトドアテーマパークとして活用することについては、以下の観点から、都市基盤施設としての役割×地域の賑わい×事業性のバランスを確保しやすい事業と言えます。事業の検討をしっかりと行うことで、「運営重視型PPP」の実現にもつながると考えます。

  • 都市公園内のオープンスペースや自然をそのまま活用することから、事業を実施する際に大型の施設の設置の必要が無く、公園の形状を変えたり植栽を伐採するなどの開発に相当する行為がないため、既存の公園利用者の理解を得られやすい。
  • 設置する施設の多くが仮設による設置であり、施設の撤去が比較的容易であることから、時代のニーズに合わせた事業内容の変更や、災害時の避難場所の確保などに対応しやすい。
  • 自然とともに過ごすアクティビティは幅広い客層から支持を得られやすく、新型コロナ禍対策も比較的講じやすいことから、安心・安定して地域の賑わいに貢献し得る。
  • 商業施設などの設置に比べると初期投資を抑えることができるため、天候や災害などのリスクを加味しても一定の事業性を確保しやすい。

 公募設置管理制度(Park-PFI)の創設によりPPP事業が大きく進展した都市公園ですが、都市公園を「活用可能な公有地」と誤解をしてしまうと、PPP事業の導入がかえって地域本来の付加価値を大きく損なうことにもつながりかねません。都市公園における「運営重視型PPP」を実現するためには、運営事業者のみならず、地域としっかり向き合いながら事業デザインを設計することが重要となります。

板垣 晋(いたがき・すすむ)
日本総合研究所 リサーチ・コンサルティング部門 地域・共創デザイングループ シニアマネジャー
1976年生まれ。京都大学大学院アジア・アフリカ地域研究研究科修士取得退学(地域研究修士)。2004年に建設コンサルタント会社に入社し、地方都市の都市計画等の上位計画の策定業務などに従事。その後、スマートシティ関連コンサルティング会社を経て、日本総研に入社。日本総研では、文教施設(美術館、ホール、大学等)や観光施設、都市公園といった集客性の高い公共施設を中心に、PPP事業の構想策定から事業者選定支援まで幅広い案件に従事。近年では、歴史的建造物のリノベーション・利活用事業の支援にも従事。内閣府のPPP/PFI専門家派遣の専門家として複数都市に派遣された他、京都大学公共政策大学院「地域活性化論」の講師として登壇(2019年度、2020年度)。技術士(建設部門/分野:都市及び地方計画)。

この記事のURL https://project.nikkeibp.co.jp/atclppp/102700030/091000009/